湃调查｜夕阳红公寓爆雷始末（下）：监管缺位与主管干部的罪过之争

湖南衡阳夕阳红公寓，昔日湘南地区最大的民办养老机构，当地养老行业的“明星”、衡阳市养老产业的“金字招牌”，在经历十多年一路狂奔的非法集资之后，于2019年11月轰然崩塌，涉案金额达28亿元之巨，经济损失8亿余元。

在该公寓非法集资案发后，当地启动问责，多名干部被处理，其中，雁峰区原民政局局长、副局长、民间组织管理局局长、福慈股股长等四人被追究刑事责任。一审法院对雁峰区原民政局局长卢雅琴等三人以滥用职权罪等，分别判处5年至7年不等的有期徒刑。

多名专家指出，近年来，养老领域非法集资案频发，但追究行政主管单位负责人渎职刑责的情况不多见。而此类非法集资案长时间未被制止，凸显出监管的缺位。专家们建议，非法集资的防范处置关键还是要打早、打小，越早损失越小；另一方面，行政处理和刑事查处可以同时进行，并非一定要先行政处理才移交公安。

澎湃新闻获悉，在法庭上，卢雅琴等三名被告人对被控滥用职权并不认罪，他们认为当时民政部门没有对非法集资进行监管、查处的法定职责。

一审判决后三人上诉，衡阳中院二审对该案以“部分事实不清，可能影响到罪名的认定”为由，发回重审。目前，该案重审一审尚未开庭。

追责与失职

2019年11月，湖南衡阳夕阳红公寓非法集资案爆雷，28亿元的资集案件留下8亿元的“窟窿”。随之而来的，一场问责风暴在当地刮起。

2022年3月17日清早，衡阳市雁峰区委常委、宣传部长卢雅琴被带走留置调查。公开资料显示，夕阳红公寓自2005年开业开始非法集资至2019年11月爆雷，作为主管单位的雁峰区民政局换了五任民政局长。卢雅琴于2015年11月接任民政局长。2019年5月，卢雅琴被提拔为雁峰区副区长，2021年7月又升为雁峰区委常委、宣传部长。

与卢雅琴同时被留置调查的，还有时任雁峰区民政局主管福慈股的副局长李湘蓉、时任雁峰区民政局民间组织服务中心主任王润生。此后，雁峰区民政局福慈股（后为养老股）股长邓桂兰亦被留置。副局长李湘蓉1989年参加工作，2006年3月任雁峰区民政局党组成员、纪检组长，2009年1月任雁峰区民政局二级主任科员。王润生被留置时59岁，已近退休，他于1986年参加工作，2009年7月任民间组织管理局（后改名为民间组织服务中心）局长，后一直负责这块工作。

孝德天下集团

据澎湃新闻不完全统计，因夕阳红案职位被调整或受影响的，还有时任雁峰区分管民政的副区长刘浪涛、洪流，时任雁峰区金融办主任谢树黎，时任衡阳市民政局社会福利和慈善事业促进科科长凌剑扉等。

衡阳蒸湘区人民检察院公诉称，雁峰区民政局是夕阳红公寓的行业主管部门，卢雅琴、李湘蓉、王润生明知夕阳红公寓存在非法集资行为，不依法正确履行行业主管及自身职责，在雁峰区政府及区处非办等部门多次要求雁峰区民政局对夕阳红公寓涉嫌非法集资行为进行调查、处置的情况下，仍违反法律法规及相关制度规定，徇私舞弊，对夕阳红公寓的非法集资行为不予定性、处置、上报，致使李新辉等人持续以夕阳红公寓名义进行非法集资。经鉴定，2015年11月至2019年11月，夕阳红公寓非法集资15.38亿余元，造成经济损失1.85亿余元。

原一审庭审中出示的证据显示，2017年至2019年雁峰区民政局确有数次在核查夕阳红公寓，其后回复“无非法集资”。

2017年4月21日，雁峰区金融办接到郴州市金融办面询衡阳市（岳屏敬老院）夕阳红老年公寓情况（因其在郴州开展业务，涉嫌非法集资）。同年5月31日，雁峰区处非办给区政府发函《关于建议对衡阳市〈岳屏敬老院〉夕阳红老年公寓涉嫌非法集资进行核查的报告》。时任雁峰区金融办主任的周慧君作证称，2017年区处非办交了夕阳红公寓涉嫌非法集资线索到区民政局，区民政局未引起重视，也未进行认真核查。

2018年9月10日，雁峰区处非办再次给区政府发函，称最近先后接群众举报、高新区金融办、白沙洲工业园反映夕阳红公寓“在多地散发传单，存在吸储行为，并每周4次、每次开宴席30桌请人吃饭，邀请老年人投资，涉嫌非法集资，市处非办要求我区处非办对夕阳红老年公寓涉嫌集资行为及时予以核查处置”。2018年10月9日，雁峰区民政局作《情况汇报》引用了夕阳红公寓将集资款称为“保证金”的说法，称“目前暂未发现一起入住方反映公寓不守信的投诉”。

该《情况汇报》并不严谨。正文开头称，“按照卢局长安排部署要求，统一思想，人情非法集资的社会危害性和目前形势的严峻性”。其中，“人情”为错别字，应为“认清”。

2019年5月6日，雁峰区处非办再次给区民政局发督办函，称“据有群众向邓市长举报，市处非办要求我区处非办对夕阳红老年公寓涉嫌集资行为及时予以核查处置”。

2019年5月10日，雁峰区民政局作出和2018年几乎一样的《情况汇报》，甚至连“人情”二字的错误都没改。仅仅是在结尾加了两点处理意见：一是要求夕阳红公寓解散专业宣传队伍；二是对夕阳红法人代表李新辉及院长李建红等高管进行集中面谈，要求“加强自身管理，优化宣传方式，正确引导社会舆论”。

2018年7月、2019年6月，雁峰区民政局根据上级安排开展防范和处置非法集资“大宣传、大排查和大化解”行动。排查情况统计表显示，该局在两次行动中排查辖区内8家养老机构，对夕阳红公寓的各类排查问题填“无”。

被控收受贿赂

澎湃新闻注意到，蒸湘区检察院还起诉称，2015年至2019年，副局长李湘蓉先后8次收受李新辉安排夕阳红公寓时任院长周玲给予的人民币现金共计71万元。

公诉书指控李湘蓉受贿罪的事实，是其在明知夕阳红公寓涉嫌非法集资，不符合申领运营补贴资金条件以及明知夕阳红公寓虚报入住老年人人数的情况下，为该公寓违规申领运营补贴提供帮助。但在原一审开庭时李湘蓉对受贿指控全部予以否认，称其此前供认系瞎编，但原一审法庭未采信其观点。

公诉书还指控，卢雅琴等三人在违规让夕阳红公寓获取国家补贴一事上均存在受贿行为。2016年至2019年，卢雅琴先后收受周玲以拜节等名义给予的2万元；2014年至2019年，李湘蓉先后收受周玲7200元；2009年至2019年，王润生先后收受周玲、时任院长李建红以拜节等名义给的3700元及价值500元黄色芙蓉王香烟两条。

澎湃新闻调查发现，李新辉在利用夕阳红公寓非法集资时，不断向雁峰区民政局“渗透”关系。夕阳红公寓院长周玲系雁峰区前民政局长周年生的家族晚辈，生于1982年的周玲2007年从广东打工回来后，在夕阳红公寓客房部工作，2010年左右担任公寓院长，后又担任公寓旗下孝德天下集团负责人。成为李新辉情人后，2013年，周玲为时年55岁的李新辉生育了一个私生女。

周玲的父亲周成生，是孝德天下的股东。周玲的亲弟弟周盛一直在雁峰区民政局工作。2009年12月，他退伍后被安置到雁峰区民政局，先后在募捐办、地名股工作，2016年到民间组织管理服务中心，他的顶头上司即王润生。他曾多次和王润生、李湘蓉一起到夕阳红公寓检查工作。原审判决书中，周盛作证称，2018年、2019年对夕阳红公寓非法集资的核查，带队领导和他均未深入开展工作，而是流于形式、走过场。案发后，周盛仍在雁峰区民政局工作，并担任办公室主任。

不过，周年生回应澎湃新闻，周玲、周盛的工作安排与他均没有关系。“周玲前些年还到我家来（走动），后来李新辉都不让他来了。”

周年生的妻子陈琼系卢雅琴原工作单位的同事。在庭审中，卢雅琴不认可受贿2万元，她称通过陈琼与周玲见面，并收下她3000元现金，一个小包、化妆品，但她也礼尚往来送过周玲化妆品、香水。11月7日，陈琼接受澎湃新闻采访时表示，卢雅琴与周玲的接触系工作关系，与她无关。

2017年，周玲因忙于管理孝德天下，夕阳红公寓改由李建红担任院长。李建红系王润生的外甥女。

知情人士介绍，夕阳红公寓还曾聘请雁峰区民政局退休人员刘某德担任办公室主任。

2024年1月31日，蒸湘区法院原一审认可了公诉机关对卢雅琴三人滥用职权的指控，认为三人的行为致使李新辉等人持续以夕阳红公寓名义进行非法集资。法院最终判决卢雅琴、王润生犯滥用职权罪，判处有期徒刑5年，李湘蓉犯滥用职权罪、受贿罪，合并执行有期徒刑7年。雁峰区民政局福慈股（养老股）股长邓桂兰则被以玩忽职守罪判处有期徒刑三年，缓刑三年。

邓桂兰没有上诉，但接受澎湃新闻采访时，她对自己和卢雅琴的被查均表示不满。

卢雅琴三人不服均提起上诉。上诉后，2024年9月26日，衡阳中院以该案“部分事实不清，可能影响到罪名的认定”发回重审。卢雅琴家属介绍，该案已经发回蒸湘区，目前尚待重审开庭。

监管的缺位与法规出台

澎湃新闻注意到，原一审庭审最大的争议，是三人的辩护人均认为，其当事人不应当认定为滥用职权罪，民政部门并无监管和查处非法集资案的法定职权。

辩护人认为，民政局无权对“夕阳红养老公寓”及其经营者事实的非法集资犯罪予以监管、查处。打击、查处犯罪是公安机关的法定职责，而不是民政局的法定职责。判决书引用了《养老机构管理办法》来确定卢雅琴等人存在“滥用职权罪”中的“职权”。该法第四十条规定，“民政部门应当加强对养老机构非法集资的防范、监测和预警工作，发现养老机构涉嫌非法集资的，按照有关规定及时移交相关部门。”然而，这是2020年11月1日才实施的新修改《养老机构管理办法》。检方指控的滥用职权时间为2015年至2019年，在此期间实施的《养老机构管理办法》，并无此规定。

“按照一审判决的逻辑，只要卢雅琴对夕阳红公寓非法集资的行为进行定性、处置、上报，夕阳红公寓就会停止持续进行非法集资、就不会发生本案。如果这样，区民政局不是早在十年前就已经定性并上报了吗？为什么夕阳红公寓还是照常非法集资十多年？”卢雅琴的辩护人在二审辩护意见中提出。“事实证明，民政局处理不了夕阳红公寓，卢雅琴履行不了起诉书指控的职责。”卢雅琴的家属则认为，夕阳红公寓非法集资持续14年，作为主管单位的雁峰区民政局经历了五任民政局长，卢雅琴只在后期任民政局长3年半，有错应该被处理，但错不至犯罪。

在接受澎湃新闻采访时，周慧君说：“打非、处非的主力在公安，但立案之前，民政是养老机构的主管部门。我们（金融办）只有2个人，我们又没有手段，我们怎么处理？”

2017年7月至2019年5月，雁峰区金融办主任由谢树黎担任。他现在为雁峰区政府办党组成员、副主任，婉拒了澎湃新闻采访：“我也被牵连了，挨了处分。”

在分析夕阳红公寓非法集资案时，北京大学法学院教授彭冰认为，“非法集资的防范处置关键是要打早、打小，越早损失越小。该案从2007年就被发现涉嫌非法集资，这么长时间里没有被查处，这中间显然存在失职和不作为。其实，当金融部门向民政部门转发非法集资核查函且未得到有效反馈时，可以向公安部门移送相关线索，毕竟公安机关具有侦查打击非法集资的权利和责任。”

浙江大学光华法学院教授李有星也表示，“该案教训深刻。非法集资案行政处理和刑事查处可以同时进行，并非一定要先行政处理才移交公安。在该案中，相关行业主管部门、金融办、公安机关等没有做到协调配合、各司其职、各负其责，并形成工作合力，共同来打击。”

李有星介绍，2021年5月1日实施的《防范和处置非法集资条例》就规定，县级以上地方人民政府应当明确防范和处置非法集资工作机制的牵头部门，赋予其相应的调查处置权力和手段。这个牵头部门通常由地方金融管理机构承担，也可以由能够履行职责的其他部门承担。以牵头部门为核心，协调各方将有效形成防范和处置非法集资的合力。

“非法集资是个老问题，当前非法集资风险形势依然复杂严峻，大要案件频发势头尚未得到根本扭转，一些重点领域风险隐患仍较突出。”北京大学教授王新介绍，今年5月27日中共中央政治局会议审议了《防范化解金融风险问责规定（试行）》，核心在于建立健全金融风险防控的问责机制，“金融活动的每一个环节都将有明确的责任归属”。